現代社會(hui)是(shi)一個風(feng)險社會(hui)，中(zhong)國亦(yi)不例外。改(gai)革(ge)中(zhong)的中(zhong)國社會(hui)，面(mian)對著復合(he)、復雜的風(feng)險帶來的挑(tiao)戰，需要制定(ding)決(jue)策以回(hui)避和規制風(feng)險;而(er)改(gai)革(ge)決(jue)策本身，同樣可(ke)能成為風(feng)險之源(yuan)。

　　實踐(jian)已證(zheng)明，重(zhong)大(da)決(jue)策(ce)的(de)社(she)(she)會穩(wen)定(ding)風(feng)險評(ping)估是保證(zheng)決(jue)策(ce)質量、消減(jian)決(jue)策(ce)風(feng)險的(de)必要(yao)步驟(zou)。有鑒于(yu)此(ci)，近年來(lai)黨中央(yang)和(he)(he)國務院做出了多項重(zhong)要(yao)部(bu)(bu)署。一些地(di)方政(zheng)府據(ju)此(ci)出臺了規章(zhang)和(he)(he)規范性文件，初步搭建了社(she)(she)會穩(wen)定(ding)風(feng)險評(ping)估的(de)基本框架。但客(ke)觀(guan)來(lai)看，目前(qian)立法的(de)位階(jie)過(guo)低，內容粗疏(shu)，尚無法滿足規范和(he)(he)推(tui)進社(she)(she)會穩(wen)定(ding)風(feng)險評(ping)估的(de)現(xian)實需要(yao)，且在總體上反映出片面強調“屬(shu)地(di)管(guan)理(li)”的(de)理(li)念。本文主張，應(ying)在中央(yang)層面出臺重(zhong)大(da)改革(ge)決(jue)策(ce)社(she)(she)會風(feng)險評(ping)估的(de)立法，并對該立法應(ying)如何(he)精(jing)準定(ding)位,應(ying)確立怎樣的(de)理(li)念、原則和(he)(he)價值目標(biao)，應(ying)如何(he)分(fen)配地(di)方政(zheng)府、改革(ge)推(tui)進部(bu)(bu)門、行業主管(guan)部(bu)(bu)門各自的(de)角色和(he)(he)任務等問題，進行深入討論。

　　重大(da)改革決策社(she)會穩定風險(xian)評估的現實意義

　　(一)改革(ge)決(jue)策的特點和當(dang)前(qian)復雜的國內(nei)外局勢(shi)，對改革(ge)決(jue)策的科學性和前(qian)瞻(zhan)性提(ti)出(chu)了更高要求

　　引(yin)(yin)用美國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)著(zhu)名管理學(xue)(xue)家赫伯(bo)特·西蒙(meng)一(yi)句名言——“管理就是(shi)決(jue)(jue)(jue)策(ce)(ce)”，改(gai)(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)實(shi)際(ji)上就是(shi)制定(ding)、實(shi)施(shi)和(he)(he)(he)調適改(gai)(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)決(jue)(jue)(jue)策(ce)(ce)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)過程。改(gai)(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)開放(fang)三十多年來(lai)(lai)，中(zhong)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)取得了(le)(le)世所矚目(mu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)成就，但以歷史和(he)(he)(he)發展的(de)(de)(de)(de)(de)(de)眼光(guang)來(lai)(lai)看(kan)，改(gai)(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)決(jue)(jue)(jue)策(ce)(ce)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)科(ke)(ke)(ke)學(xue)(xue)性(xing)(xing)、前(qian)瞻性(xing)(xing)、全(quan)(quan)局(ju)(ju)性(xing)(xing)仍有待提高(gao)。一(yi)方(fang)面，任何一(yi)項(xiang)改(gai)(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)決(jue)(jue)(jue)策(ce)(ce)都會涉及經(jing)濟(ji)和(he)(he)(he)社會等(deng)(deng)多個方(fang)面，意味著(zhu)大(da)(da)量公共資源的(de)(de)(de)(de)(de)(de)配(pei)置和(he)(he)(he)利(li)(li)用，深刻(ke)影響(xiang)民眾切(qie)身利(li)(li)益(yi)(yi)。因此，一(yi)旦(dan)改(gai)(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)決(jue)(jue)(jue)策(ce)(ce)尤其是(shi)重(zhong)大(da)(da)改(gai)(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)決(jue)(jue)(jue)策(ce)(ce)失(shi)(shi)(shi)誤或失(shi)(shi)(shi)當，往往會引(yin)(yin)發劇烈的(de)(de)(de)(de)(de)(de)利(li)(li)益(yi)(yi)沖突，危(wei)及國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)民經(jing)濟(ji)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)正(zheng)常運(yun)行(xing)，甚至引(yin)(yin)起社會動(dong)蕩。這(zhe)方(fang)面，前(qian)車之鑒(jian)不(bu)(bu)少(shao)。半(ban)個世紀前(qian)，“大(da)(da)躍進”和(he)(he)(he)“人民公社”等(deng)(deng)重(zhong)大(da)(da)決(jue)(jue)(jue)策(ce)(ce)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)失(shi)(shi)(shi)誤，給建國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)后的(de)(de)(de)(de)(de)(de)歷史留下了(le)(le)創傷(shang);近年來(lai)(lai)，由地(di)方(fang)政(zheng)府改(gai)(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)決(jue)(jue)(jue)策(ce)(ce)失(shi)(shi)(shi)誤引(yin)(yin)發的(de)(de)(de)(de)(de)(de)群體性(xing)(xing)事件(jian)接二連三，也嚴(yan)重(zhong)影響(xiang)了(le)(le)黨和(he)(he)(he)政(zheng)府的(de)(de)(de)(de)(de)(de)形象和(he)(he)(he)威信。另一(yi)方(fang)面，目(mu)前(qian)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)際(ji)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)內形勢發生著(zhu)深刻(ke)變化(hua)，改(gai)(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)決(jue)(jue)(jue)策(ce)(ce)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)風險(xian)加大(da)(da)。從(cong)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)際(ji)上看(kan)，中(zhong)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)全(quan)(quan)面融(rong)入國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)際(ji)經(jing)濟(ji)活動(dong)主流，更(geng)(geng)大(da)(da)范(fan)圍地(di)參(can)與國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)際(ji)競爭(zheng)和(he)(he)(he)合作，在增(zeng)加了(le)(le)機會的(de)(de)(de)(de)(de)(de)同時累(lei)積(ji)著(zhu)風險(xian);各國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)科(ke)(ke)(ke)技高(gao)速發展，經(jing)濟(ji)和(he)(he)(he)社會開放(fang)程度和(he)(he)(he)競爭(zheng)激(ji)烈程度快(kuai)速攀升;國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)際(ji)政(zheng)治和(he)(he)(he)軍事因素(su)等(deng)(deng)也都對中(zhong)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)決(jue)(jue)(jue)策(ce)(ce)產生著(zhu)重(zhong)大(da)(da)影響(xiang)，任何一(yi)項(xiang)錯誤的(de)(de)(de)(de)(de)(de)決(jue)(jue)(jue)策(ce)(ce)都可(ke)能導致中(zhong)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)在國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)際(ji)競爭(zheng)中(zhong)失(shi)(shi)(shi)利(li)(li)。就國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)內形勢而言，改(gai)(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)步入“深水區”，權力和(he)(he)(he)利(li)(li)益(yi)(yi)格局(ju)(ju)日趨復雜，敏感而不(bu)(bu)確定(ding)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)因素(su)增(zeng)加，積(ji)累(lei)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)矛盾和(he)(he)(he)問題不(bu)(bu)斷暴露;相(xiang)應地(di)，改(gai)(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)決(jue)(jue)(jue)策(ce)(ce)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)內容和(he)(he)(he)對象需要大(da)(da)幅度調整，需要考慮(lv)更(geng)(geng)多的(de)(de)(de)(de)(de)(de)因素(su)，制定(ding)和(he)(he)(he)實(shi)施(shi)科(ke)(ke)(ke)學(xue)(xue)改(gai)(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)決(jue)(jue)(jue)策(ce)(ce)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)難(nan)度不(bu)(bu)斷加大(da)(da)。

　　(二)從(cong)風(feng)險管理理論和用功主(zhu)義的角(jiao)度來看，重大改革決策的社(she)會穩(wen)定風(feng)險評估機制是保證(zheng)決策質(zhi)量、消減決策風(feng)險的有效途徑

　　依(yi)據(ju)風(feng)(feng)(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)管(guan)理(li)理(li)論(lun)，風(feng)(feng)(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)主要是指(zhi)損害(hai)發(fa)生(sheng)(sheng)的(de)(de)(de)(de)不(bu)(bu)(bu)確定(ding)性，而(er)未來(lai)的(de)(de)(de)(de)風(feng)(feng)(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)決(jue)(jue)(jue)定(ding)著今天(tian)的(de)(de)(de)(de)政策(ce)選擇，必須通(tong)過確立風(feng)(feng)(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)管(guan)理(li)和(he)(he)風(feng)(feng)(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)控(kong)制(zhi)機(ji)制(zhi)，提高決(jue)(jue)(jue)策(ce)者面(mian)對(dui)風(feng)(feng)(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)時(shi)的(de)(de)(de)(de)主動性，以最大(da)限(xian)度(du)地避免風(feng)(feng)(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)可(ke)(ke)(ke)能(neng)的(de)(de)(de)(de)不(bu)(bu)(bu)良后(hou)果(guo)。近年來(lai),中(zhong)國(guo)社會中(zhong)不(bu)(bu)(bu)穩(wen)定(ding)因(yin)素的(de)(de)(de)(de)大(da)量(liang)出現(xian)，尤其是群體性事(shi)件頻(pin)發(fa)的(de)(de)(de)(de)事(shi)實，表明(ming)中(zhong)國(guo)的(de)(de)(de)(de)確處在社會風(feng)(feng)(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)高發(fa)期。造(zao)成決(jue)(jue)(jue)策(ce)失誤的(de)(de)(de)(de)原因(yin)是多(duo)方(fang)面(mian)的(de)(de)(de)(de)，如個別(bie)決(jue)(jue)(jue)策(ce)者素質低下、決(jue)(jue)(jue)策(ce)所依(yi)據(ju)的(de)(de)(de)(de)信息(xi)資源(yuan)不(bu)(bu)(bu)可(ke)(ke)(ke)靠，等(deng)等(deng)。而(er)從風(feng)(feng)(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)管(guan)理(li)的(de)(de)(de)(de)視角(jiao)來(lai)看，一個重(zhong)要原因(yin)在于(yu)，決(jue)(jue)(jue)策(ce)者片面(mian)強調決(jue)(jue)(jue)策(ce)的(de)(de)(de)(de)效(xiao)率和(he)(he)效(xiao)益(yi)而(er)忽視風(feng)(feng)(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)的(de)(de)(de)(de)因(yin)素，對(dui)決(jue)(jue)(jue)策(ce)風(feng)(feng)(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)的(de)(de)(de)(de)論(lun)證、評估(gu)不(bu)(bu)(bu)夠充分(fen)，對(dui)決(jue)(jue)(jue)策(ce)后(hou)果(guo)預測不(bu)(bu)(bu)足;許多(duo)政府官員盡管(guan)也(ye)很重(zhong)視社會穩(wen)定(ding)風(feng)(feng)(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)，但大(da)多(duo)采取(qu)事(shi)后(hou)控(kong)制(zhi)的(de)(de)(de)(de)手段，等(deng)風(feng)(feng)(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)發(fa)生(sheng)(sheng)才啟動應(ying)急(ji)程序，而(er)不(bu)(bu)(bu)是著力于(yu)從源(yuan)頭消除可(ke)(ke)(ke)能(neng)存在的(de)(de)(de)(de)不(bu)(bu)(bu)穩(wen)定(ding)風(feng)(feng)(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)。

　　在(zai)重大改革決策(ce)(ce)過(guo)程中引入社會(hui)穩定(ding)風險評估(gu)(gu)的(de)重要價值即在(zai)于，使決策(ce)(ce)以前(qian)(qian)瞻性或預防性為導向(xiang)，以現時(shi)尚未發生的(de)事(shi)件來影響當前(qian)(qian)的(de)策(ce)(ce)略選擇，以對(dui)社會(hui)和(he)公眾對(dui)于擬定(ding)中的(de)決策(ce)(ce)出臺后可能(neng)抱(bao)有的(de)態度的(de)評估(gu)(gu)結果(guo)來決定(ding)決策(ce)(ce)的(de)取舍。這就(jiu)把規范(fan)和(he)化解矛(mao)盾、社會(hui)不(bu)穩定(ding)因素(su)的(de)關口前(qian)(qian)移，通過(guo)穩妥決策(ce)(ce)、慎重實施，將社會(hui)風險減到最低(di)限度。

　　從這個角(jiao)度看，中央(yang)決策層提出的(de)“科學發(fa)(fa)展觀(guan)(guan)”和(he)“建設社(she)會(hui)主義和(he)諧(xie)社(she)會(hui)”等發(fa)(fa)展目(mu)標與模式，亦(yi)是其直(zhi)面(mian)社(she)會(hui)風(feng)險高(gao)發(fa)(fa)這一(yi)客觀(guan)(guan)事(shi)實的(de)科學布(bu)局。對于政府主導的(de)發(fa)(fa)展戰略來(lai)說，改革本身只是工具而非目(mu)的(de)，必須在避免危機、保持穩(wen)定的(de)同時推動改革、促進發(fa)(fa)展，實現改革、發(fa)(fa)展和(he)穩(wen)定三(san)者的(de)互促共(gong)生。

　　(三)重(zhong)大改革決策的社會(hui)穩定風險評(ping)估作為一種實質(zhi)上的“倒逼機(ji)制”，為公眾利益和意志搭建了開放的表達平臺(tai)

　　從表面上看，社會穩定風險評估(gu)機制(zhi)的直接動(dong)力在(zai)于“維穩”，但就其(qi)內在(zai)的價值而言，它實質上是一種倒逼機制(zhi)，是一種前置(zhi)的決策(ce)影響(xiang)評估(gu)，通(tong)過搭建溝通(tong)橋梁(liang)，在(zai)決策(ce)作出(chu)前征求公(gong)眾(zhong)意(yi)見，吸(xi)納公(gong)眾(zhong)利益，為決策(ce)執行夯(hang)實基礎(chu)。吉(ji)林磐石的三輪(lun)車政策(ce)和四川遂寧的舊城(cheng)改造項目等從制(zhi)定到(dao)實施的實踐，對此已(yi)作了(le)很好的詮釋。

　　這點不難理解。社(she)(she)(she)會控制理論告訴我(wo)們，加強(qiang)社(she)(she)(she)會控制體(ti)系建構(gou)中(zhong)(zhong)重(zhong)(zhong)要的(de)(de)(de)(de)(de)一(yi)點，就是依靠(kao)法治來(lai)協(xie)調利(li)(li)益(yi)關系，在(zai)一(yi)個“日(ri)益(yi)分化且(qie)存在(zai)斷(duan)裂風險(xian)”的(de)(de)(de)(de)(de)社(she)(she)(she)會中(zhong)(zhong)，實現各個組成(cheng)(cheng)部(bu)分和社(she)(she)(she)會成(cheng)(cheng)員之(zhi)間信息的(de)(de)(de)(de)(de)溝通與(yu)(yu)(yu)交流。外媒曾評(ping)(ping)價，中(zhong)(zhong)國改革(ge)開(kai)放(fang)30多(duo)年的(de)(de)(de)(de)(de)歷程(cheng)(cheng)是一(yi)個多(duo)元化和開(kai)放(fang)式(shi)(shi)(shi)的(de)(de)(de)(de)(de)過(guo)程(cheng)(cheng)，是向所有社(she)(she)(she)會和利(li)(li)益(yi)群體(ti)開(kai)放(fang)的(de)(de)(de)(de)(de)演變過(guo)程(cheng)(cheng)，并把這一(yi)抉擇總(zong)結(jie)為(wei)中(zhong)(zhong)國共(gong)產(chan)黨(dang)成(cheng)(cheng)功執政(zheng)的(de)(de)(de)(de)(de)關鍵(jian)。具(ju)體(ti)到改革(ge)決(jue)(jue)策(ce)領域，傳統的(de)(de)(de)(de)(de)政(zheng)府“一(yi)家(jia)獨斷(duan)、為(wei)民做主(zhu)”的(de)(de)(de)(de)(de)決(jue)(jue)策(ce)方式(shi)(shi)(shi)，由于(yu)(yu)決(jue)(jue)策(ce)過(guo)程(cheng)(cheng)中(zhong)(zhong)忽視公眾(zhong)(zhong)利(li)(li)益(yi)和呼聲，致使決(jue)(jue)策(ce)缺乏(fa)認(ren)可、執行(xing)成(cheng)(cheng)本高(gao)昂甚(shen)至引(yin)爆社(she)(she)(she)會穩(wen)定風險(xian)，已(yi)逐步(bu)讓(rang)位于(yu)(yu)“多(duo)元參與(yu)(yu)(yu)、共(gong)同做主(zhu)”的(de)(de)(de)(de)(de)協(xie)作(zuo)式(shi)(shi)(shi)決(jue)(jue)策(ce)方式(shi)(shi)(shi)。社(she)(she)(she)會風險(xian)評(ping)(ping)估正是協(xie)作(zuo)式(shi)(shi)(shi)決(jue)(jue)策(ce)的(de)(de)(de)(de)(de)重(zhong)(zhong)要機(ji)制之(zhi)一(yi)。公眾(zhong)(zhong)參與(yu)(yu)(yu)被引(yin)導和吸引(yin)到決(jue)(jue)策(ce)的(de)(de)(de)(de)(de)方式(shi)(shi)(shi)和結(jie)果上，公眾(zhong)(zhong)利(li)(li)益(yi)在(zai)決(jue)(jue)策(ce)內容(rong)上得以(yi)表達，不僅有助(zhu)于(yu)(yu)決(jue)(jue)策(ce)的(de)(de)(de)(de)(de)科學化，也有助(zhu)于(yu)(yu)幫助(zhu)公眾(zhong)(zhong)提(ti)高(gao)對決(jue)(jue)策(ce)的(de)(de)(de)(de)(de)認(ren)知和認(ren)同，為(wei)決(jue)(jue)策(ce)取得預期成(cheng)(cheng)效創造良好(hao)條件(jian)，還有助(zhu)于(yu)(yu)培養公民參與(yu)(yu)(yu)公共(gong)管理的(de)(de)(de)(de)(de)能力，有利(li)(li)于(yu)(yu)基層民主(zhu)的(de)(de)(de)(de)(de)發展。進言之(zhi)，社(she)(she)(she)會穩(wen)定風險(xian)評(ping)(ping)估機(ji)制強(qiang)調決(jue)(jue)策(ce)責(ze)任機(ji)制的(de)(de)(de)(de)(de)設(she)置，亦(yi)可以(yi)有效避免改革(ge)決(jue)(jue)策(ce)的(de)(de)(de)(de)(de)封閉性，促(cu)使政(zheng)府厘清其權責(ze)邊界，有利(li)(li)于(yu)(yu)有限(xian)政(zheng)府和責(ze)任政(zheng)府的(de)(de)(de)(de)(de)建構(gou)。

　　以立法形(xing)式(shi)規范重(zhong)大改革決策社會穩定風險評估的必要性

　　首先，以立法(fa)(fa)的(de)(de)(de)形式(shi)來規范(fan)重(zhong)(zhong)大(da)改革決(jue)策(ce)的(de)(de)(de)社(she)會(hui)穩(wen)(wen)定風險評估,是(shi)落(luo)實《突發(fa)事件應(ying)對(dui)法(fa)(fa)》以及黨中央(yang)和國(guo)(guo)務院(yuan)(yuan)重(zhong)(zhong)要(yao)(yao)(yao)部(bu)署(shu)的(de)(de)(de)需要(yao)(yao)(yao)。中共中央(yang)辦(ban)(ban)公(gong)廳、國(guo)(guo)務院(yuan)(yuan)辦(ban)(ban)公(gong)廳《關于(yu)(yu)(yu)積極預防(fang)和妥善處置群體(ti)性事件的(de)(de)(de)工(gong)(gong)作(zuo)(zuo)意見(jian)》(中辦(ban)(ban)發(fa)〔2004〕33號(hao)(hao))，國(guo)(guo)務院(yuan)(yuan)《全面推(tui)進依法(fa)(fa)行政實施(shi)綱(gang)要(yao)(yao)(yao)》(國(guo)(guo)發(fa)[2004]10號(hao)(hao))，國(guo)(guo)務院(yuan)(yuan)《關于(yu)(yu)(yu)加強法(fa)(fa)治政府(fu)建設的(de)(de)(de)意見(jian)》(國(guo)(guo)發(fa)〔2010〕33號(hao)(hao))和國(guo)(guo)務院(yuan)(yuan)《關于(yu)(yu)(yu)落(luo)實重(zhong)(zhong)點(dian)工(gong)(gong)作(zuo)(zuo)部(bu)門(men)分工(gong)(gong)的(de)(de)(de)意見(jian)》(2012)等重(zhong)(zhong)要(yao)(yao)(yao)文件對(dui)加強行政決(jue)策(ce)社(she)會(hui)穩(wen)(wen)定風險工(gong)(gong)作(zuo)(zuo)作(zuo)(zuo)出了(le)部(bu)署(shu)，但僅限于(yu)(yu)(yu)原則性的(de)(de)(de)政策(ce)指(zhi)導，并(bing)且(qie)缺乏對(dui)重(zhong)(zhong)大(da)改革決(jue)策(ce)的(de)(de)(de)針對(dui)性。因(yin)而，有(you)必要(yao)(yao)(yao)通過制定法(fa)(fa)規或規章的(de)(de)(de)形式(shi)對(dui)有(you)關的(de)(de)(de)制度加以細化，使其更(geng)符合改革決(jue)策(ce)領域的(de)(de)(de)特點(dian)。

　　其次，規范(fan)和(he)(he)加強重大改革決(jue)策社(she)會(hui)穩(wen)(wen)定(ding)風(feng)(feng)(feng)險(xian)評估(gu)(gu)工(gong)作，迫(po)切需(xu)要制定(ding)相關立法(fa)。我國(guo)尚(shang)無(wu)公開(kai)、統一(yi)的法(fa)律規定(ding)行(xing)政(zheng)決(jue)策程序;對于重大事項社(she)會(hui)風(feng)(feng)(feng)險(xian)評估(gu)(gu)制度，亦(yi)無(wu)統一(yi)法(fa)規。目前有一(yi)些省(sheng)(四川、甘肅等)、市(南京(jing)、廣州、瀘(lu)州等)和(he)(he)縣(貴(gui)州省(sheng)湄潭縣、浙江省(sheng)云和(he)(he)縣等)出臺了(le)社(she)會(hui)穩(wen)(wen)定(ding)風(feng)(feng)(feng)險(xian)評估(gu)(gu)實施(shi)辦法(fa)，初(chu)步確立了(le)社(she)會(hui)穩(wen)(wen)定(ding)風(feng)(feng)(feng)險(xian)評估(gu)(gu)的基本框架(jia)，但效(xiao)力位(wei)階過(guo)低，內容粗疏，尚(shang)無(wu)法(fa)滿足有效(xiao)規范(fan)和(he)(he)推進重大決(jue)策社(she)會(hui)穩(wen)(wen)定(ding)風(feng)(feng)(feng)險(xian)評估(gu)(gu)工(gong)作的現實需(xu)要。

　　再次，以立法(fa)的(de)(de)(de)(de)形式來(lai)規范重大(da)改(gai)革決(jue)策(ce)(ce)的(de)(de)(de)(de)社會穩定(ding)風險評估,是(shi)(shi)有效實(shi)現部(bu)門和(he)(he)地(di)區(qu)之間(jian)的(de)(de)(de)(de)協調配合(he)，保障風險評估工作有序(xu)、高效開展的(de)(de)(de)(de)必然(ran)要(yao)求。重大(da)改(gai)革決(jue)策(ce)(ce)較之一(yi)般(ban)的(de)(de)(de)(de)行政(zheng)決(jue)策(ce)(ce)，牽涉的(de)(de)(de)(de)部(bu)門、行業和(he)(he)地(di)區(qu)更廣，涉及的(de)(de)(de)(de)人(ren)員和(he)(he)資源更多。例如，從權(quan)力(li)(li)結構來(lai)看，改(gai)革決(jue)策(ce)(ce)至少涉及四(si)個維(wei)度的(de)(de)(de)(de)關(guan)系：其一(yi)是(shi)(shi)國家發展改(gai)革部(bu)門與(yu)其他(ta)具有部(bu)分改(gai)革決(jue)策(ce)(ce)權(quan)的(de)(de)(de)(de)部(bu)委(wei)的(de)(de)(de)(de)(橫向)權(quan)限(xian)劃(hua)(hua)分;其二是(shi)(shi)各級政(zheng)府的(de)(de)(de)(de)(縱向)權(quan)限(xian)劃(hua)(hua)分;其三是(shi)(shi)部(bu)委(wei)與(yu)地(di)方政(zheng)府間(jian)的(de)(de)(de)(de)(條塊(kuai)結合(he))權(quan)限(xian)劃(hua)(hua)分;其四(si)是(shi)(shi)地(di)方政(zheng)府與(yu)黨(dang)委(wei)、人(ren)大(da)、政(zheng)協等的(de)(de)(de)(de)權(quan)力(li)(li)劃(hua)(hua)分。妥善處(chu)理這四(si)組關(guan)系，有效實(shi)現部(bu)門和(he)(he)地(di)區(qu)之間(jian)的(de)(de)(de)(de)協調配合(he)，是(shi)(shi)做(zuo)好(hao)重大(da)改(gai)革決(jue)策(ce)(ce)社會穩定(ding)風險評估工作的(de)(de)(de)(de)重要(yao)前提。而(er)僅(jin)僅(jin)依靠現行的(de)(de)(de)(de)地(di)方規范性文件(jian)，顯然(ran)無法(fa)應對這一(yi)難題(ti)。

　　最后，基于對(dui)地(di)(di)方政府利(li)益角色的(de)判斷。改革開(kai)放(fang)(fang)三十(shi)多年來，地(di)(di)方積極發(fa)揮主(zhu)動(dong)性和創造性，成(cheng)為(wei)推動(dong)改革和開(kai)放(fang)(fang)的(de)主(zhu)要動(dong)力。但近年來，地(di)(di)方利(li)益不(bu)斷膨脹、地(di)(di)方保(bao)護主(zhu)義(yi)盛(sheng)行(xing)、中(zhong)央(yang)(yang)宏觀調控能力有所下(xia)降已成(cheng)為(wei)不(bu)爭(zheng)的(de)事實。具(ju)體到改革決策(ce)(ce)領域，許多中(zhong)央(yang)(yang)的(de)重要決策(ce)(ce)在推行(xing)時面(mian)臨強大(da)(da)的(de)地(di)(di)方阻力，地(di)(di)方小(xiao)環境往往超越中(zhong)央(yang)(yang)宏觀政策(ce)(ce)大(da)(da)環境的(de)決定力度，區域領導者對(dui)具(ju)體改革決策(ce)(ce)落實的(de)影響遠大(da)(da)過行(xing)業的(de)主(zhu)管部門(men)。各地(di)(di)業已出(chu)臺的(de)重大(da)(da)事項社會穩定風險評估(gu)辦法和細(xi)則(ze)等，也(ye)在總體上反映出(chu)片面(mian)強調“屬地(di)(di)管理(li)(li)”的(de)立法理(li)(li)念和原則(ze)。這種局面(mian)亟(ji)需通過中(zhong)央(yang)(yang)層面(mian)的(de)統一立法來改變。

　　重大改革決(jue)策社會穩定(ding)風險(xian)評估立法(fa)的幾個基本問(wen)題

　　綜合上述因素，本文主(zhu)(zhu)張由國家層面(mian)的(de)(de)改革推(tui)進部(bu)門——國家發展改革委作為立(li)(li)法主(zhu)(zhu)體，出臺關于重大改革決(jue)(jue)策社(she)(she)會穩定風(feng)險評(ping)估的(de)(de)部(bu)門規章(zhang)。規章(zhang)在法律確定的(de)(de)框架和(he)權限范圍(wei)內，強化改革機構和(he)行(xing)業主(zhu)(zhu)管部(bu)門等(deng)在重大改革決(jue)(jue)策社(she)(she)會風(feng)險評(ping)估工作中(zhong)的(de)(de)角色和(he)參(can)與(yu)，以逐步打破權力縱向失衡(heng)格局，確立(li)(li)重大改革決(jue)(jue)策的(de)(de)整體思路、全(quan)局眼光(guang)和(he)歷史(shi)視(shi)野，增強決(jue)(jue)策前(qian)瞻性和(he)科學性。

　　(一(yi))立法的功能定位

　　立(li)法(fa)(fa)需要解決(jue)(jue)(jue)的(de)一(yi)個(ge)關鍵問題是，如(ru)何(he)定位其(qi)任(ren)務和功(gong)能。重(zhong)大(da)改(gai)革(ge)(ge)決(jue)(jue)(jue)策(ce)的(de)社(she)會(hui)(hui)(hui)穩定風險(xian)評(ping)估(gu)方面的(de)立(li)法(fa)(fa),應既是一(yi)部“規范(fan)法(fa)(fa)”，也是一(yi)部“促進(jin)法(fa)(fa)”，還(huan)是一(yi)部“程(cheng)序(xu)法(fa)(fa)”。首(shou)先，它應具有一(yi)定的(de)規范(fan)法(fa)(fa)功(gong)能。它通過對(dui)重(zhong)大(da)改(gai)革(ge)(ge)決(jue)(jue)(jue)策(ce)社(she)會(hui)(hui)(hui)風險(xian)評(ping)估(gu)工(gong)作(zuo)(zuo)的(de)主體(ti)、客(ke)體(ti)、內容、程(cheng)序(xu)等(deng)(deng)的(de)明確規范(fan)，將整個(ge)社(she)會(hui)(hui)(hui)風險(xian)評(ping)估(gu)工(gong)作(zuo)(zuo)置于(yu)法(fa)(fa)治(zhi)軌道(dao)。其(qi)次，鑒于(yu)當前改(gai)革(ge)(ge)決(jue)(jue)(jue)策(ce)過程(cheng)本身存在(zai)很大(da)的(de)不(bu)確定性(xing)(xing)，社(she)會(hui)(hui)(hui)風險(xian)評(ping)估(gu)又是一(yi)種(zhong)新(xin)興的(de)決(jue)(jue)(jue)策(ce)運行機(ji)制，相關立(li)法(fa)(fa)應設計必要的(de)彈性(xing)(xing)機(ji)制，發揮“促進(jin)法(fa)(fa)”的(de)功(gong)能，靈活應對(dui)不(bu)同(tong)的(de)客(ke)觀(guan)條件。再次，從立(li)法(fa)(fa)的(de)內容來看，通過程(cheng)序(xu)進(jin)行規范(fan)應是其(qi)突出特征之一(yi)。立(li)法(fa)(fa)的(de)重(zhong)點(dian)在(zai)于(yu)設計重(zhong)大(da)改(gai)革(ge)(ge)決(jue)(jue)(jue)策(ce)社(she)會(hui)(hui)(hui)穩定風險(xian)評(ping)估(gu)的(de)程(cheng)序(xu)，即社(she)會(hui)(hui)(hui)穩定風險(xian)評(ping)估(gu)工(gong)作(zuo)(zuo)如(ru)何(he)啟動(dong)、實施、審查、備案、監控等(deng)(deng)。

　　(二)立(li)法的(de)基本思(si)路

　　第一(yi)，立(li)足于(yu)我(wo)國的(de)(de)中(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)央-地(di)(di)方權(quan)力(li)結構現(xian)狀(zhuang)，在(zai)強調(diao)“塊”的(de)(de)同時(shi)力(li)求實(shi)現(xian)“條(tiao)塊結合(he)”，協(xie)同推進(jin)。中(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)央與(yu)地(di)(di)方關系作(zuo)為我(wo)國的(de)(de)基(ji)本(ben)政治(zhi)關系之一(yi)，深度(du)影響(xiang)著(zhu)體制(zhi)改革(ge)(ge)進(jin)程(cheng)。隨著(zhu)改革(ge)(ge)進(jin)入“深水區(qu)”，中(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)央和(he)(he)(he)地(di)(di)方的(de)(de)縱向(xiang)權(quan)限(xian)劃分模糊、地(di)(di)方政府(fu)間(jian)橫向(xiang)協(xie)調(diao)溝通機制(zhi)缺(que)(que)乏等矛盾日益(yi)(yi)凸(tu)顯。而(er)改革(ge)(ge)頂層設(she)計的(de)(de)重(zhong)要(yao)目標之一(yi)，就是調(diao)整(zheng)現(xian)實(shi)中(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)不(bu)(bu)合(he)理(li)(li)的(de)(de)中(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)央-地(di)(di)方利益(yi)(yi)格局，遏(e)制(zhi)既得利益(yi)(yi)的(de)(de)不(bu)(bu)當膨脹，這(zhe)意(yi)味著(zhu)在(zai)改革(ge)(ge)領(ling)(ling)域，中(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)央需要(yao)為改革(ge)(ge)提供(gong)明(ming)確的(de)(de)理(li)(li)念、目標、思路、原(yuan)則(ze)和(he)(he)(he)框(kuang)架(當然這(zhe)決(jue)不(bu)(bu)單純意(yi)味著(zhu)新(xin)一(yi)輪的(de)(de)權(quan)力(li)上(shang)收)。在(zai)中(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)央的(de)(de)統一(yi)部(bu)署下，承認(ren)改革(ge)(ge)決(jue)策權(quan)力(li)的(de)(de)地(di)(di)方化、強調(diao)地(di)(di)方公(gong)眾對本(ben)地(di)(di)域改革(ge)(ge)事(shi)(shi)(shi)務的(de)(de)自我(wo)管理(li)(li)，有(you)利于(yu)決(jue)策切合(he)實(shi)際要(yao)求，縮短決(jue)策周期(qi)，提高決(jue)策效率(lv)。但(dan)同時(shi)必(bi)須(xu)承認(ren)，地(di)(di)方改革(ge)(ge)決(jue)策的(de)(de)總體狀(zhuang)況(kuang)不(bu)(bu)容樂(le)觀。除了相當一(yi)些地(di)(di)方缺(que)(que)乏改革(ge)(ge)動力(li)外，還(huan)有(you)一(yi)部(bu)分地(di)(di)方的(de)(de)改革(ge)(ge)創新(xin)停留在(zai)就事(shi)(shi)(shi)論事(shi)(shi)(shi)上(shang)，缺(que)(que)乏整(zheng)體性和(he)(he)(he)系統性，效果(guo)甚微(wei)。要(yao)改變這(zhe)種狀(zhuang)況(kuang)，需要(yao)在(zai)尊重(zhong)地(di)(di)方改革(ge)(ge)決(jue)策權(quan)的(de)(de)基(ji)礎上(shang)，強調(diao)來自縱向(xiang)的(de)(de)權(quan)力(li)維度(du)，由國家(jia)發展改革(ge)(ge)部(bu)門(men)和(he)(he)(he)其(qi)他(ta)職能(neng)部(bu)門(men)在(zai)其(qi)職權(quan)范圍內，與(yu)地(di)(di)方政府(fu)協(xie)同推進(jin)。鑒于(yu)此(ci)，立(li)法應(ying)當對重(zhong)大決(jue)策風險評估工作(zuo)的(de)(de)領(ling)(ling)導(dao)機制(zhi)和(he)(he)(he)運行(xing)機制(zhi)進(jin)行(xing)設(she)計，實(shi)行(xing)由改革(ge)(ge)決(jue)策方案制(zhi)定機關領(ling)(ling)導(dao)、責任(ren)部(bu)門(men)組織實(shi)施、改革(ge)(ge)機構審查、相關部(bu)門(men)協(xie)助配合(he)、社會廣泛參與(yu)的(de)(de)領(ling)(ling)導(dao)體制(zhi)和(he)(he)(he)運行(xing)機制(zhi)。

　　第二，在(zai)吸收借鑒(jian)各地立(li)法(fa)(fa)(fa)成果的(de)(de)(de)(de)同時適度創新。近年來，各地在(zai)重(zhong)大(da)事項社(she)會穩定風險評(ping)估的(de)(de)(de)(de)實(shi)踐與立(li)法(fa)(fa)(fa)方(fang)面，進行了有益的(de)(de)(de)(de)探(tan)索，提(ti)供了許(xu)多有價值的(de)(de)(de)(de)借鑒(jian)。因而，應(ying)仔細研究各地方(fang)的(de)(de)(de)(de)規(gui)定，并吸收地方(fang)實(shi)踐中有益的(de)(de)(de)(de)經驗和做(zuo)法(fa)(fa)(fa)，如(ru)對(dui)重(zhong)大(da)事項和社(she)會穩定風險評(ping)估的(de)(de)(de)(de)定義，對(dui)評(ping)估內(nei)容、范圍和程序及獎懲措施的(de)(de)(de)(de)規(gui)定等。立(li)足于地方(fang)立(li)法(fa)(fa)(fa)經驗基礎之上(shang)的(de)(de)(de)(de)法(fa)(fa)(fa)律規(gui)定較之空中樓閣(ge)式的(de)(de)(de)(de)設計，無疑(yi)具(ju)有更強的(de)(de)(de)(de)生命力。另一(yi)方(fang)面，立(li)法(fa)(fa)(fa)也(ye)應(ying)力求(qiu)保持獨立(li)判斷和選擇，爭取有所(suo)創新和突(tu)破。

　　第三，在條文設計上，兼(jian)顧多元(yuan)的(de)價(jia)值(zhi)(zhi)目(mu)標。改革決(jue)(jue)策本身(shen)的(de)價(jia)值(zhi)(zhi)目(mu)標的(de)多元(yuan)性決(jue)(jue)定(ding)(ding)了社(she)會穩定(ding)(ding)風險(xian)(xian)評估制(zhi)度不(bu)能以(yi)管理(li)和控制(zhi)重大(da)改革決(jue)(jue)策風險(xian)(xian)為單一的(de)目(mu)標，而應(ying)在秩序、民主、公(gong)平(ping)(ping)、效率、效益等多元(yuan)價(jia)值(zhi)(zhi)目(mu)標間進行兼(jian)顧和平(ping)(ping)衡。

　　第四，受限于(yu)(yu)目前相(xiang)關研究(jiu)(jiu)的(de)(de)(de)(de)現狀(zhuang)，需(xu)要(yao)克(ke)制條件不(bu)(bu)成熟(shu)(shu)情況下的(de)(de)(de)(de)立(li)法(fa)(fa)沖(chong)動。迄今為(wei)止，國內外尚未(wei)發(fa)展(zhan)出一(yi)套成熟(shu)(shu)的(de)(de)(de)(de)關于(yu)(yu)社會(hui)穩(wen)(wen)定風(feng)險(xian)評估的(de)(de)(de)(de)理論框架和(he)指標體系(xi)(xi)，這導致各地缺少(shao)理論指導和(he)“操作(zuo)手冊”，并(bing)影響到評估質量(liang)的(de)(de)(de)(de)提(ti)高。并(bing)且，這一(yi)局面(mian)短期(qi)內難以(yi)改觀(guan)。事實上(shang)，形成一(yi)套成熟(shu)(shu)的(de)(de)(de)(de)社會(hui)穩(wen)(wen)定風(feng)險(xian)評估理論和(he)指標體系(xi)(xi)需(xu)要(yao)長期(qi)的(de)(de)(de)(de)理論研究(jiu)(jiu)與實踐(jian)積累(lei)，需(xu)要(yao)法(fa)(fa)學(xue)、經(jing)濟學(xue)、社會(hui)學(xue)、行政管理學(xue)、心理學(xue)、工程(cheng)技術等多方面(mian)的(de)(de)(de)(de)專(zhuan)業(ye)人才(cai)的(de)(de)(de)(de)共同努力(li)。正是基(ji)于(yu)(yu)對這一(yi)現實的(de)(de)(de)(de)判(pan)斷，重大改革(ge)決(jue)策社會(hui)穩(wen)(wen)定風(feng)險(xian)評估的(de)(de)(de)(de)立(li)法(fa)(fa)不(bu)(bu)應過(guo)多糾纏于(yu)(yu)技術參數和(he)指標體系(xi)(xi)等問題，亦不(bu)(bu)應為(wei)了立(li)法(fa)(fa)結(jie)構(表面(mian)上(shang)的(de)(de)(de)(de))系(xi)(xi)統性(xing)、完整性(xing)和(he)立(li)法(fa)(fa)內容(表面(mian)上(shang)的(de)(de)(de)(de))精致性(xing)而在理論研究(jiu)(jiu)不(bu)(bu)成熟(shu)(shu)的(de)(de)(de)(de)情況下脫離實際(ji)，過(guo)度超前立(li)法(fa)(fa)，造成立(li)法(fa)(fa)和(he)執法(fa)(fa)資源的(de)(de)(de)(de)浪費。